Анализи
В световен мащаб: Годишната загуба на приходи от укриване на данъци достига до $600 млрд.
Financial Tribune
В тихите коридори на Организацията на обединените нации се води битка. През декември миналата година Общото събрание на ООН прие резолюция за започване на преговори за нова, по-справедлива глобална данъчна архитектура. Предложената рамкова конвенция за международно данъчно сътрудничество има за цел да реформира сегашната несъвършена система, изобилстваща от вратички, които позволяват на корпорациите и богатите физически лица да избягват данъци.
Мащабът на проблема е зашеметяващ. Настоящата система позволява на компаниите и богатите физически лица да укриват печалби в така наречените данъчни убежища. Всяка година 35 % от транснационалните чуждестранни печалби - т.е. тези, които корпорациите печелят извън своята държава - се реализират в Швейцария, Сингапур, Бермудските острови и Каймановите острови, които са извън обсега на данъчните власти на държавите, от които идват. Годишната загуба на приходи в резултат на това се оценява на между 240 и 600 млрд. долара.
Ето защо през последните години приходите от корпоративен данък не са се увеличили, за разлика от печалбите, което е особено тревожно, като се има предвид спешната нужда на много правителства от средства за решаване на екологични, хуманитарни и редица други неотложни проблеми, включително образование, здравеопазване и инфраструктура. Укриването на данъци пречи на правителствата по света да предоставят основни услуги на своите граждани, допринасяйки за глобалното неравенство, което достига невероятни висоти. По-малко от три хиляди души притежават близо 15 трилиона долара, което се равнява на годишния БВП на Германия, Индия, Япония и Обединеното кралство, взети заедно.
Съществува ясна необходимост от международна конвенция, която да поправи тези грешки. Ето защо през ноември миналата година 125 държави, водени от Африканската група - най-голямата регионална организация в рамките на ООН - гласуваха в подкрепа на резолюция за преразглеждане на световната данъчна система. Лидерите на тези държави осъзнават, че облагането на големите печеливши корпорации и милиардерите е най-рационалният начин за събиране на приходи и че Рамковата конвенция на ООН ще помогне за стартирането на този процес. Сега държавите членки имат възможност да създадат по-справедлив и по-ефективен глобален данъчен режим, който ще позволи на правителствата да финансират обществените блага и услуги, необходими за икономическия растеж и намаляването на неравенството.
От началото на преговорите през февруари обаче редица страни с високи доходи - Япония, Южна Корея, Великобритания и САЩ - правят всичко възможно да провалят усилията. Те искат да избегнат дублирането на паралелни усилия за реформиране на световните данъчни правила, водени от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) - клуб на най-богатите държави със седалище в Париж. Но този десетилетен проект, който доведе до т.нар. двустълбово решение, има сериозни недостатъци. Вместо да влагат допълнителни ресурси в неуспешните усилия на ОИСР, Съединените щати трябва да подкрепят обещаващите преговори, водени от Африка, които се водят в ООН.
Укриването на данъци се увеличава
Настоящата международна данъчна система, създадена преди един век от Лигата на нациите, не е създадена, за да максимизира икономическия растеж или да сведе до минимум разликите в доходите, а за да гарантира, че най-богатите компании няма да трябва да плащат прекомерни данъци или да поемат данъчната тежест върху един и същ доход в две различни юрисдикции. Лигата на нациите не е могла да предвиди, че един ден компаниите ще използват тази система, за да избегнат плащането на данъци. Преди три десетилетия глобализацията постави началото на златна ера на избягването на данъци. Цял екип от професионалисти - счетоводители, юристи и консултанти - помогна на тази практика да се превърне от изкуство в наука. По света се появиха много убежища, които осигуряват надеждна защита на печалбите, които иначе биха били обложени с данъци в други държави.
Глобалните корпоративни приходи намаляват от 60-те години на миналия век насам, въпреки огромния ръст на корпоративните печалби преди облагане с данъци; глобализацията и възходът на цифровата икономика ускориха тази тенденция. Технологичните гиганти, които са отличници в спекулациите с потребителски данни, не изостават и по отношение на укриването на данъци. Историческите споразумения на Apple с ирландското правителство, включително сделките от 1991 г. и 2007 г., позволиха на компанията да отпише почти цялата си печалба в рамките на ЕС в европейската си централа в Корк. След това тя се възползва от пропуски в ирландското и американското данъчно законодателство, за да приписва печалби на подразделения, които съществуват само на хартия и следователно не подлежат на облагане в нито една от двете страни. Според разследването на Европейската комисия това споразумение е намалило данъчната тежест на Apple до около 0,005 % до 2014 г.
За мултинационалните корпорации тази съмнителна практика се е превърнала в норма. Например преди две години 37-те служители на Shell на Бахамските острови са генерирали 28 млрд. долара приходи и 1,55 млрд. долара необлагаема печалба, според отчета на компанията за 2022 г.
С увеличаването на броя на данъчните убежища нараства и общественото възмущение от укриването на данъци от най-богатите корпорации. Лидерите на Г-20 признаха този проблем още през 2013 г., когато спешната нужда от пари след световната финансова криза ги накара да поискат от ОИСР да намери решение, което поне да намали, ако не и да спре тази тенденция. През 2016 г. дискусиите бяха продължени и под егидата на т.нар. приобщаваща рамка, която включи в преговорите повече от сто държави извън ОИСР. Всеобхватната рамка на Организацията предложи "двустълбово решение" и през 2021 г. 138 държави и юрисдикции се съгласиха да го приложат, въпреки недовършените детайли.
Първият стълб разпределя данъчни права в различните държави, но само за стоте най-големи и най-печеливши мултинационални дружества и само по отношение на част от общата печалба - схема, която няма икономическа обосновка. Този тесен обхват обещава между 9,8 и 22,6 милиарда долара годишно - нищожна сума.
Вторият стълб пък има за цел да премахне практиката на "надпревара към дъното", при която държавите предлагат благоприятно третиране на мултинационалните компании в замяна на инвестиции. Той предвижда глобална минимална ефективна данъчна ставка от 15 %, която е сравнително ниска в сравнение със ставките, определени от повечето държави. Очакваше се тя да генерира допълнителни приходи в размер на 190 млрд. долара годишно.
Но няма очевидна причина мултинационалните корпорации да плащат по-малко от средните или малките местни предприятия, които в много страни се облагат с много по-високи данъци. А предложеният минимален данък съдържа сериозни вратички - "облекчения" - които позволяват значителна част от печалбите на даден гигант да бъдат изключени от минималната данъчна основа, като по този начин минималната ефективна данъчна ставка се намалява под 15 % (за сравнение, Независимата комисия за реформа на международното корпоративно данъчно облагане (ICRICT), на която съм съпредседател заедно с икономиста Джаяти Гош, препоръчва 25 % минимален данък без никакви вратички, което би донесло повече от 500 млрд. долара).
И двата фактора, макар и да намаляват, не премахват финансовите стимули за многонационалните корпорации да прехвърлят печалби в данъчни убежища. Дори и при новата система такива убежища, конкуренция и прехвърляне на печалби ще продължат да процъфтяват, тъй като корпорациите все още ще имат огромна свобода на действие да разпределят печалбите си към юрисдикции с ниско данъчно облагане.
Безизходица
ОИСР има и други основни проблеми. Например, от държавите се изисква да се присъединят към процес за разрешаване на спорове, при който разногласията се решават не от традиционните съдилища, а от специална комисия, съставена от данъчни служители и предполагаемо независими експерти. Това изискване увеличава властта на големите корпорации за сметка на националния суверенитет, като позволява на компаниите да заобикалят съответните съдебни системи. Подобни процедури за разрешаване на спорове не са работили добре в миналото, особено в развиващите се страни.
Важно е да се отбележи, че макар представители на последните да присъстваха в залата за преговори за рамката, в действителност тяхното мнение не беше от значение за никого. ОИСР отхвърли много от техните предложения, включително призива на Африканския форум на данъчната администрация (ATAF) за минимална ефективна данъчна ставка от поне 20 %. Тъй като в повечето страни от Африка и Латинска Америка ставките на корпоративния данък са доста по-високи от предложения по-рано минимум от 15%, ATAF изрази загриженост, че инициативата на ОИСР ще окаже натиск върху тези страни да намалят ставките.
Освен това в процеса на ОИСР липсваше прозрачност. В някои случаи служители на МВФ се намесваха, като предлагаха на държавите да приемат предложението на ОИСР и да се откажат от търсенето на алтернативи, преди да са узнали важни подробности за предложението, като например очакванията за данъчните приходи. Анализ на Обсерваторията на ЕС за данъчно облагане установи, че "най-слабо развитите страни получават или много малко, или никакви приходи". И в замяна на тази нищожна сума от тях се иска да се откажат от редица други данъци, включително тези, които се налагат върху цифровите услуги, които могат да генерират значителни приходи в дългосрочен план при ниски административни разходи - точно това, от което се нуждаят развиващите се страни. Системата на ОИСР може да се окаже по-лоша от статуквото: инициативата, която започна с желанието да увеличи приходите на мултинационалните корпорации, заплашва да доведе до точно обратния резултат - особено за развиващите се страни.
Най-яркият недостатък на плана е, че влизането в сила на първия стълб изисква ратификация от САЩ, където са базирани повечето от най-големите и най-печеливши мултинационални корпорации. Въпреки значителния политически капитал, който администрацията на Байдън вложи в преговорите по рамката на ОИСР, Конгресът почти сигурно няма да я ратифицира, тъй като Сенатът се нуждае от мнозинство от две трети от гласовете. Критиците от левицата се опасяват, че споразумението няма да осигури на развиващите се страни достъп до справедливо разпределение на данъчните приходи. А тези отдясно се противопоставят на това да се позволи на глобалистите да наложат дневния си ред на Америка за сметка на нейния суверенитет.
Ново начало
Първият опит за реформа на световната данъчна система се провали. Но процесът в ООН продължава и все още може да вдъхне нов живот на многостранния подход.
Страните, които подкрепят Рамковата конвенция на ООН, признават както силните, така и слабите страни на подхода на ОИСР. Тя се основава на работата на ОИСР в областта на данъчното облагане на многонационалните предприятия, но разширява обхвата, като включва например данъците върху свръхбогатите физически лица. Той също така се стреми да гарантира, че корпорациите плащат повече и че данъчните права се разпределят по-справедливо. За разлика от модела на ОИСР, Рамковата конвенция на ООН вероятно ще разгледа и така необходимите екологични данъци, особено тези, свързани с изменението на климата и обезлесяването. В свят, в който сътрудничеството в борбата срещу глобалното затопляне е от решаващо значение, противопоставянето на САЩ на инициативата на ООН изглежда контрапродуктивно.
Никой не иска да отстъпва власт, така че не е изненадващо, че богатите страни предпочитат да преговарят за данъчното облагане в рамките на ОИСР, където имат контрол. Но те трябва да осъзнаят, че е в техен интерес да участват конструктивно в новите преговори. В противен случай съществува риск да загубят както моралното, така и икономическото си превъзходство. Позволявайки на корпоративните интереси да влияят на позициите им по този начин, богатите държави неволно излагат на показ слабостта на собствените си демокрации.
По-добър глобален данъчен режим би бил в интерес на всички държави, включително и на САЩ. Неспособни да генерират достатъчно данъчни приходи от мултинационалните корпорации, правителствата не успяват да изпълнят дадените обещания, което подкопава социалното сближаване и доверието. Общественото недоволство, от своя страна, отваря вратите на популизма - вълна, която представлява основна заплаха за всички демокрации без изключение.
Противопоставяйки се на Рамковата конвенция на ООН, Съединените щати предизвикват обвинения в лицемерие и срещу себе си. Администрацията на Байдън, макар да призовава за високи данъци, особено за мощните корпорации и най-богатите физически лица, продължава да поддържа система с ниско международно данъчно облагане и многобройни вратички, които позволяват укриване на данъци. Съгласно правилата на ОИСР мултинационалните компании все още могат да преместват производството и печалбите си в юрисдикции с ниско данъчно облагане - макар и не толкова широко, колкото в миналото.
Неуспехът на плана на ОИСР би трябвало да е достатъчен, за да подкрепи усилията, които се полагат в ООН. Но Вашингтон има и друг мотив: Китай се обяви в подкрепа на Рамковата конвенция на ООН и неговото участие може допълнително да отчужди развиващите се страни от САЩ. За тях геополитическата конкуренция от страна на КНР представлява особено силен стимул да подкрепят идеята за преразглеждане на световните данъчни правила. Развиващите се страни, които вечно изпитват недостиг на средства, все по-често се обръщат към Пекин за финансиране. Ако Вашингтон се надява да запази влиянието си върху световните дела, той се нуждае от съюзници и сътрудничество, насочени към насърчаване и запазване на по-справедлив икономически ред. За тази цел Съединените щати трябва да помогнат на ООН да създаде наистина всеобхватна данъчна система.
Правилото "една държава - един глас" в рамките на ООН означава, че процесът ще продължи и през следващите години ще бъде приета рамкова конвенция - независимо дали с или без подкрепата на САЩ. Рамковите конвенции влизат в сила, дори ако не всички държави са съгласни с тях. Съединените щати изиграха решаваща роля в изготвянето на многобройни международни договори, които в крайна сметка не ратифицираха, като например Конвенцията по морско право и Конвенцията за биологичното разнообразие. Що се отнася до данъците, ООН също ще установи нови стандарти и норми. С течение на времето Америка ще се придържа към тях именно защото е помогнала за тяхното формиране.
Тридесет години след края на Студената война световният ред претърпява огромни структурни промени, основани на предизвикателството, което Китай отправя към хегемонията на Съединените щати. Вашингтон трябва да разглежда преговорите за рамкова конвенция за международно данъчно сътрудничество като възможност да помогне за формирането на справедливи глобални правила, които повечето държави, ако не и всички, ще подкрепят. Неуспехът да се ангажира конструктивно в преговорите - или още по-лошо, опитът да ги провали - може да тласне развиващите се страни в обятията на основния съперник на Съединените щати. Очевидно не си струва да се рискува.
Поради всички горепосочени причини не е лесно да се разбере противопоставянето на САЩ на Рамковата конвенция на ООН - освен когато позицията им е продиктувана от корпоративни, а не от национални интереси.
Проф. Джоузеф Стиглиц, носител на Нобелова награда за икономика. Статията е публикувана във „Форин Афеърс“.
